eDemocracy

Zwei Männchen mit Computer in getrennten kästchen und ein weiterer Computer im Hintergrund symbolisieren die Zusammenarbeit trotz räumlicher Trennung.

Mit e-Democracy (oder »digitaler« bzw. »interaktiver Demokratie«) wird nicht eine Methode beschrieben, sondern allenfalls ein »Kommunikationskanal« oder der Einsatz eines neuen Mediums, das verschiedene Methoden mehr oder weniger gut unterstützen kann.
Mit dem Begriff wird die digitale Unterstützung und Erweiterung traditioneller formeller und informeller Politikformen definiert, und er schließt damit Willensbildung in Parteien genauso ein wie Wahlkampagnen, Parlamentsarbeit,  Lobbyismus, Campaigning von NGOs und digitalisierte Formen der Bürgerbeteiligung bis hin zu Bürgerbegehren und Wahlen. Medium-bedingte neue Impulse sind vor allem durch politisches »Customer Relationship Management«, »Networking« und »E-Mail-Bombing« entstanden. Im Kontext dieses Sammelbandes wird vor allem der Aspekt der Bürgerbeteiligung beleuchtet. Im Hinblick auf den aufsteigenden Grad der Verbindlichkeit von Beteiligung wird im Folgenden zwischen Information, Meinungsumfragen, offener Kommunikation, Verhandlungsprozessen, Mitwirkung an Fachplanungen und Gesetzgebungsverfahren, Bürgerbegehren oder –entscheiden und  Wahlen unterschieden.

Am Anfang eines Beteiligungsprozesses und ihn begleitend steht die fundierte Information. Über anstehende und getroffene Entscheidungen sollen sich die Bürgerinnen und Bürger jederzeit informieren können. Diesem Anspruch werden die Internet-Angebote bislang nur teilweise gerecht. Zwar geht der Webauftritt bei politischen Institutionen bereits überwiegend über die Selbstdarstellung hinaus. Parlamente bieten den Zugriff auf bestehende Gesetze und Gesetzentwürfe an. Den aktuellen Stand der Beratung eines Gesetzes kann man jedoch in aller Regel nicht unmittelbar nachvollziehen. Dies gilt auch für die Ebene der Stadt- und Gemeinderäte. Tagesordnungen und Protokolle sind häufig abrufbar, aber eine themenzentrierte Aufbereitung über mehrere Gremien oder Sitzungen hinweg fehlt.
Erste Schritte werden seit einiger Zeit mit der Bereitstellung von Bebauungsplänen und Flächennutzungsplänen im Internet unternommen. Für eine umfassende Information über anstehende Planungen und Entscheidungen wäre neben dem Plan der Verwaltung der Zugriff auf den Stand der Diskussion, auf Meinungen von Experten, auf Gutachten und ähnliche Projekte in der Vergangenheit wünschenswert. Noch handelt es sich überwiegend um befristete und  isolierte Projekte, in denen zu einem bestimmten Anlass, oft mit externer Unterstützung und zusätzlichen Mitteln, Planungsunterlagen ins Netz gestellt werden.
Der gesetzliche Anspruch der Bürgerinnen und Bürger auf den Zugang zu Verwaltungsinformationen zum Thema Umwelt nach dem Umweltinformationsgesetz sowie zu allen Themen auf Grund von Informationsfreiheitsgesetzen in  einigen Bundesländern wird noch nicht effektiv unterstützt.
Denn für eine effektive Bürgerinformation reicht es nicht, Dokumente irgendwo auf einen Server zu legen. Vielmehr müssten diese durch Kataloge, Thesaurus- und Suchfunktionen so erschlossen und aufbereitet werden, dass es auch ungeübten Nutzern möglich wird, die gewünschten Informationen aus der unübersichtlichen Gesamtmenge herauszufiltern. Die neuen Technologien bieten darüber hinaus die Möglichkeit der »pro-aktiven« Information: Newsletter mit Planungs- oder anderen Informationen können anhand eines vorher eingegebenen Profils (z.B. »interessiert an Bauplanungen im Stadtteil xy«) ohne Aufforderung zugeschickt werden.

Meinungsumfragen und Beschwerdemanagement

Bürgerbefragungen haben in der Regel ein Thema von herausgehobener Bedeutung zum Gegenstand. Beim Beschwerdemanagement stehen hingegen die kleinen Ärgernisse großer Bürokratien im Mittelpunkt; so können zum Beispiel in Stuttgart mit einer »gelben Karte« Verbesserungsvorschläge geäußert werden. Eine Online-Bürgerbefragung zur Verkehrsberuhigung wurde z.B. in Bremen durchgeführt. Innerhalb weniger Tage hatten mehrere hundert Bürgerinnen und Bürger einen zweiseitigen Fragebogen beantwortet. Mit traditionellen Methoden (Telefoninterviews, Verteilen von Fragebögen) wäre dies sehr aufwendig zu realisieren gewesen, das Internet bietet hier eine kostengünstige Alternative. Technisch ergibt sich dabei das Problem der Authentifizierung, die verhindern soll, dass Einzelne durch Mehrfachabstimmung die Ergebnisse verfälschen.

Offene Kommunikation: Foren und Chats

Chat-Oberfläche Europa Chats

Relativ weit verbreitet sind Kommunikationsangebote über das Internet, neben der Bekanntgabe von E-Mail-Adressen insbesondere Foren (Konsultationen) und Chats. Während Foren in der Regel zu einem Thema eröffnet werden und dann über Wochen oder Monate die Möglichkeit bieten, Meinungen zu äußern und auf Äußerungen anderer zeitversetzt zu reagieren, finden Chats wie öffentliche Sprechstunden nur für eine oder wenige Stunden in unmittelbarer Frage und Antwort- oder Kommentar-Folge statt. Foren sind asynchron, Chats synchron. Insbesondere Politiker versprechen sich von solchen Chats einen gewissen Zuspruch, Beispiele lassen sich von der gemeindlichen Ebene bis zur EU-Ebene (regelmäßige Chats mit EU-KommissarInnen) auflisten.

Für die bilaterale Kommunikation mit der Verwaltung eignet sich neben Email nur das Forum mit seiner Möglichkeit der zeitversetzten Antwort. Dabei müssen die Zuständigkeit und das genaue Verfahren innerhalb der Verwaltung geklärt und es muss entschieden werden, ob eine Identifizierung der Teilnehmer verlangt wird. Bei manchen Themen führt die Möglichkeit der anonymen Äußerung dazu, dass die eigene Meinung oder Erfahrung überhaupt erst artikuliert wird und Meinungen bekannt werden, die die Verwaltung oder Politik sonst so nicht erfahren würde.

Dies gelang beispielhaft bei einem Online-Forum des britischen Parlaments zum Thema häusliche Gewalt. Bei Online-Foren müssen zudem Möglichkeiten des Content-Managements gefunden werden, quasi Filter, die die Beiträge für bestimmte Zielgruppen (Bauverwaltung und –politik, Jugendverwaltung und –politik etc.) selektieren und ggf. aufbereiten, damit die vielen Informationen an die richtigen Adressaten gelangen. »Content-Management« bezieht sich ebenso auf die Frage, wie Hintergrundinformationen nutzungsgerecht präsentiert werden.

Verhandlungsverfahren

Bei fachlich komplexeren und unterschiedliche Interessen tangierenden Planungen und Entscheidungen reicht ein Online-Forum oder eine Umfrage in der Regel nicht aus, um den Bürgerwillen herauszufinden oder einen Konsens oder Kompromiss zu erzielen. Konsensorientierte Verhandlungsverfahren wie z.B. Mediation, Runde Tische, Zukunftswerkstätten oder Planungszellen, die die Betroffenen oder ihre Vertreter möglichst frühzeitig in Planungen einbeziehen, können technisch mit elektronischen Diskussionsforen oder CSCW (Computer-Supported Cooperative Work) -Anwendungen unterstützt werden. CSCW wendet sich an geschlossene Nutzergruppen und umfasst zumindest Dokumentenarchive und Diskursmöglichkeiten, oft auch Email- und Terminverwaltungsfunktionen. Auch für anspruchsvollere Beteiligungsverfahren wie die Mediation existieren inzwischen technische Anwendungen.

Kommunale Fachplanungen

Der unter quantitativen Gesichtspunkten relevanteste und unter dem Gesichtspunkt der Verfahrensintegration komplexeste Beteiligungstyp ist die rechtlich vorgeschriebene Beteiligung an Fachplanungen, die vor allem legitimatorische Funktion für das politische System hat. Die wichtigsten und am weitesten entwickelten Formen finden sich in der Bauleitplanung in Gestalt der Bürgerbeteiligung nach Baugesetzbuch. Gleichzeitig werden Beteiligungsmöglichkeiten in jüngster Zeit verstärkt auch in nicht baubezogenen Politikfeldern eingesetzt, z.B. in der Wirtschaftsförderung oder der Kriminalprävention, und sind zum Teil auch gesetzlich vorgeschrieben (z.B. im Jugendhilfebereich in den Kommunalverfassungen einzelner Bundesländer). Im Internet geschieht hierzu einiges: Vorbildlich ist Düsseldorf, das inzwischen über mehrjährige Erfahrung mit der Online-Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern in Bauleitplanverfahren verfügt. Angeboten werden Informationen zur Planung (mit Karte, Glossar, Erläuterungstext, Grünordnungsplan, fotografischer Ansicht des gegenwärtigen Zustands). Über einen geschützten Bereich können Bürger ihre Anregungen und Bedenken zur Planung abgeben.

In Esslingen konnte im Rahmen des Media@Komm-Projektes online über ein Baugebiet diskutiert werden. Die Bürgerinnen und Bürger konnten Dokumente einsehen (Pläne, Statistiken, Folien, Fotos, Skizzen, Protokolle und Verweise auf externe Informationen, wie z.B. auf die Website einer Gegeninitiative) und während einer »internet-basierten Bürgeranhörung« ihre Meinung unter eigenem oder Phantasienamen in einem moderierten Diskussionsforum äußern. Dabei wurde deutlich, dass eine (unabhängige) Moderation einen zentralen Erfolgsfaktor internet-basierter Konsultationen darstellt, damit aber erheblicher Aufwand verbunden ist. Ebenfalls wurde deutlich, dass ohne eine glaubwürdige Anbindung an das formale Verfahren der aufwändige Einsatz einer Online-Informations- und Kommunikationsplattform ins Leere zu laufen droht, so dass der Einbettung in den Verfahrenskontext besondere Aufmerksamkeit zukommen muss.

Online-Wahlen und Bürgerentscheide

Die bisherigen Erprobungsversuche zeigen, dass die verwendeten Verfahren unter anderem auf Grund des mit Online-Wahlen verbundenen Aufwands für die Garantie von Authentifizierung des Wählers und absoluter Geheimhaltung des Votums von der Marktreife noch weit entfernt sind. Fraglich ist, ob ein technisches System, das ausschließlich der Realisierung von Wahlen dient, von der Kosten-Nutzen-Relation her die erforderliche breite Unterstützung in Bund und Ländern finden wird, da die anderen Arten der Stimmabgabe beibehalten werden müssen und der Zusatznutzen einer Stimmabgabe über das Internet gegenüber der Briefwahl keineswegs eindeutig ist. Ähnliches gilt für »Bürger- oder Einwohnerantrag«, »Bürgerbegehren« bzw. »Bürgerentscheid«: Auch wenn die vergleichsweise hohen Transaktionskosten dafür sprechen, nach (in absehbarer Zeit noch nicht) kostengünstigeren elektronischen Lösungen Ausschau zu halten, bliebe auch bei Einführung der digitalen Signatur zum Wählen und Entscheiden immer noch das Problem, dass entsprechende technische Mittel (Chipkarte und Kartenleser) noch nicht weit verbreitet sind.

Übertriebene Ziele von einer Wiederbelebung der attischen (direkten) Demokratie (Al Gore) sind mittlerweile Perspektiven gewichen, die herkömmliche (in)formelle Verfahren erweitern oder ergänzen wollen. Dahinter steht der Anspruch, Bürgerbeteiligung in quantitativer wie qualitativer Hinsicht zu verbessern. Quantitativ bedeutet dies, Zugangshürden zur Beteiligung abzubauen, zum Beispiel Jugendliche über ihre Offenheit für die Technik auch für Beteiligungsverfahren zu gewinnen. Grundsätzlich gilt diese Zielsetzung auch für andere Adressaten; das erwähnte Beispiel der anonymen Beteiligungsmöglichkeit bei der Online-Konsultation zu häuslicher Gewalt zeigte, dass hier tatsächlich Frauen erreicht wurden, die bei anderen Verfahren Angst gehabt hätten, von ihren Erfahrungen zu berichten. Die Praxis belegt aber auch, dass dies Ausnahmen geblieben sind; auch hier gelten die grundsätzlichen Einschränkungen von Internetbeteiligung  (»Digitale Spaltung«) und Bürgerbeteiligung (»Standardmodell der Bürgerbeteiligung«).

Realistischer sind die folgenden Ansprüche: Informationen sind leichter vermittel- und abrufbar, Visualisierungstechniken (bis hin zu 3-D-Animationen) erlauben mehr Anschaulichkeit. Da Informationen Tag und Nacht zugänglich sind und entsprechend kommuniziert wird, kann Zeit gespart werden, und Bürger können vorbereiteter zu direkten Gesprächen in die Verwaltung kommen, indem sie sich schon vorher im Internet kundig gemacht haben. Bürgerinitiativen und NGOs können sich schneller vernetzen, auch kleine Gruppen erreichen preisgünstig die Öffentlichkeit. Treffen von Beteiligten z.B. an Mediationsverfahren, Foren oder Runden Tischen können ergänzt und fundiert werden durch virtuelle Gruppenarbeitsräume.

Diese Beispiele verdeutlichen, dass es mittlerweile mehr und mehr um die Anwendung von Multi-Channel-Strategien geht. Nach wie vor gilt, dass vor dem Einsatz einer Beteiligungsmethode nach dem Ziel, den Adressaten, dem Zeitpunkt und dem Inhalt der Beteiligung gefragt werden muss und sich erst daraus die geeigneten Methoden ableiten lassen. Gefragt sind also kluge Kombinationen von Offline- und Onlinebeteiligungsmethoden, in denen das jeweils beste aus dem Methodenarsenal genutzt wird.

Rahmenbedingungen

In technischer Hinsicht dürfen die Anwendungen nicht die Leistungsfähigkeit der Nutzer bei der Hard- und Softwareausstattung überfordern. So verfügen die Nutzer häufig nicht über einen entsprechend leistungsstarken Internetzugang (DSL, mindestens aber ISDN) und müssen dann für Anwendungen und Daten aus dem geographischen Bereich lange Downloadzeiten in Kauf nehmen. Erklärungen zum Herunterladen anderer Anwendungen müssen z.B. unbedingt muttersprachlich gegeben und es muss den Nutzern auch der Grad der mehr oder weniger geschützten Übermittlung von Daten erläutert werden.
Viele der aufgezeigten Tools sind mittlerweile als Freeware kostenlos im Internet herunterzuladen (z.B. Foren, einfaches Polling ohne Authentifizierung) oder sind ohnehin Bestandteil von Provider-Angeboten (E-Mail, Mailinglisten) und nur für einige muss gezahlt werden (z.B. Domainnamen, komplexes Polling mit Authentifizierung, CSCW). Verfahren wie Online-Bürgerbegehren werden sich auf absehbare Zeit nicht nur aus Kostengründen, sondern auch auf Grund rechtlicher Probleme nicht durchsetzen.
Gerade innerhalb von Initiativen gibt es immer wieder Internetfreaks, die ihre Vorkenntnisse und Medienkompetenz bereitwillig einbringen und bei der Erstellung von Websites, Newslettern, Moderation von Foren ehrenamtlich dabei sind. Es muss aber auch bedacht werden, dass neben technischen auch Humanressourcen benötigt werden, z.B. sollten Online-Konsultationen immer moderiert werden.

Oberfläche eines digitalen Informationssystems

Neue Medien in Form von e-Democracy können politische Prozesse dadurch stützen, dass sie zu verbesserter Informierung und Informiertheit beitragen und Netzwerkbildung auch über große Distanzen wesentlich vereinfachen. Der Vorteil der Asynchronität, also die teilweise Unabhängigkeit von Zeit und Ort, ermöglicht, dass das Internet primär zur Entscheidungsvorbereitung genutzt wird; die Bürger kommen informierter zu Gesprächen in die Verwaltung (oder sie können sich einen Weg sparen). Dagegen ist das Internet (noch) nicht geeignet, bislang nicht interessierte Bevölkerungskreise für Planungsprozesse zu gewinnen, ist nicht repräsentativ, da es (bislang) meist privilegierte Bevölkerungskreise anspricht und vor allem diejenigen stärkt, die politische Kommunikation gewohnt sind. Soziale Unterschiede, die bei herkömmlichen Beteiligungsformen bestehen (»Standardmodell der Beteiligung«), werden von der »Digitalen Spaltung« überlagert und teilweise verschärft. Die Möglichkeit der anonym(isiert)en Nutzung des Mediums stellt insofern eine Herausforderung dar, als eine breitere Basis für Partizipation erreicht werden könnte, indem sich Teilöffentlichkeiten mischen. Andererseits werden gesellschaftliche Individualisierungstendenzen verstärkt. Es geht Authentizität verloren, so dass eine von Zivilcourage getragene Staatsbürgerrolle nicht unbedingt Unterstützung erfährt. Techniken dürfen in Bürgerbeteiligungsprozessen nicht nur aus technischem Blickwinkel beurteilt werden, sondern sie sollten tunlichst auch unter rechtlichen, organisatorischen, ökonomischen, kulturellen und politischen Gesichtspunkten »anschlussfähig« sein, also in die vorgesehene Umgebung »passen«.

Symbol: »Literaturtipp« (ein stilisiertes geöffnetes Buch)

Coleman, Stephen / Gotze, John: Bowling Together: Online Public Engagement in Policy Deliberation. London 2002.

Siedschlag, A. / Rogg, A. / Welzel, C.: Digitale Demokratie. Willensbildung und Partizipation per Internet. Opladen 2002.

Symbol: »Autor« (ein stilisierter Füllfederhalter)

Dr. Hilmar Westholm
Institut für Informationsmanagement GmbH
E-Mail: westholm@ifib.de
www.ifib.de

Symbol: »Weitere Infos« (eine Lupe über 2 Blatt Papier)

Weitere Informationen zu E-Partizipation auf dem Wegweiser Bürgergesellschaft