Anwaltsplanung

Mann im Anzug zeigt altem Mütterchen den Weg.

Planungsbetroffene sind zumeist keine Planungsfachleute: Sie vermögen nicht genau abzusehen, was auf sie zukommt, welche Gründe für die Planungskonzepte ausschlaggebend sind und welche Alternativen denkbar wären. Das Konzept der Anwaltsplanung sieht daher vor, insbesondere artikulationsschwache oder sozial benachteiligte Bewohnergruppen bei der Wahrnehmung ihrer Interessen zu unterstützen. Zu diesem Zweck werden ihnen in Planungsfragen erfahrene Fachleute (»Bürgeranwälte«) zur Seite gestellt, die sie beraten und ihnen bei der Vertretung ihrer Interessen in kommunalen und staatlichen Gremien helfen.

Das Konzept der Anwaltsplanung wurde vor etwa 40 Jahren in den USA entwickelt. Paul Davidoff formulierte das theoretische Konzept: Er geht davon aus, dass planerisches Handeln nicht wertneutral ist. Eine pluralistische und demokratische Planung müsse es aber allen Interessengruppen ermöglichen, ihre Werte und Zielvorstellungen einzubringen sowie ggf. Alternativen zur behördlichen Planung zu entwickeln. Da diese Teilhabechancen unterschiedlich verteilt sind, bedürfen die schwächeren Gruppen besonderer Unterstützung (vgl. Davidoff 1972).

Seit etwa 30 Jahren wird auch in deutschen Städten erfolgreich mit Anwaltsplanung (besonders bei Sanierungsvorhaben) experimentiert, wobei das ursprüngliche Modell aus den USA in ständig weiterentwickelten Formen praktiziert wird.

Wichtige Unterschiede bei der Umsetzung des Konzeptes können zum Beispiel bestehen in

  • den Ausgangssituationen: Mal sind die Konflikte bereits sehr zugespitzt und die Interessen klar abgesteckt, mal muss überhaupt erst einmal der Kern von Aufgaben und Interessenlagen herausgearbeitet werden. In manchen Fällen bestehen noch wesentliche Gestaltungsspielräume, in anderen sind alle wesentlichen Entscheidungen getroffen, und die Anwaltsplanung begleitet lediglich einen »Anpassungsprozess«. Mal sind die Interessen der Planungsbetroffenen relativ einheitlich, mal müssen zunächst starke interne Konflikte bearbeitet werden. Gelegentlich gibt es bereits organisierte Gruppen, während andernorts erst noch Ansprechpartner geschaffen werden müssen.
  • der Ausgestaltung des Auftragsverhältnisses und der Trägerschaft: Zumeist sind in Deutschland Kommunen Vertragspartner, in den USA oder in den Niederlanden treten auch Stiftungen, Vereine und andere als Träger und Vertragspartner auf.
  • den Arbeitsbedingungen: Es gibt Anwaltsplanungen, die auf wenige Beratungsstunden je Woche begrenzt sind und solche, die eine kontinuierliche Kooperation zwischen den Bürgergruppen und »ihren« Fachleuten ermöglichen. Entscheidend ist auch die Dauer: Nur über längere Zeiträume mit gesicherter Arbeitsperspektive entstehen die für Anwaltsplanung typischen wechselseitigen Lernprozesse.
  • den tatsächlichen Aufgaben: Vertraglich vereinbarte Tätigkeitsschwerpunkte liegen zumeist in der fachlichen Beratung. Die praktische Arbeit ist jedoch bei intensiver Kooperation mit den Bürgergruppen vielfach von Elementen der Sozial- und Gemeinwesenarbeit geprägt.

Aus dieser Vielfalt von Umsetzungsmöglichkeiten und Rahmenbedingungen erschließt sich schon, dass Anwaltsplanung auch Charakteristika anderer Kommunikationsformen (Mediation, Intermediäre Organisation etc.) aufweisen kann und – umgekehrt –  andere Formen kommunikativer Prozessgestaltungen  (etwa Quartiersmanagement, Stadtteilarbeit, Stadtteilforen und -läden) Elemente der Anwaltsplanung beinhalten (können).

Die Anwaltsplanung kann die Interessen benachteiligter Bürgerinnen und Bürger stärker zur Geltung bringen. Sie ist dazu geeignet, Alternativplanungen und Gegengutachten mit den Betroffenen zu erarbeiten. Außerdem trägt sie dazu bei, dass Planungsprozesse verständlicher und »durchsichtiger« werden. Ihre unterstützende Funktion fördert die Selbstorganisationsprozesse der Bürgerinnen und Bürger. In Konflikten kann sie vermittelnd tätig werden.
Anwaltsplanung kann also in vielen Situationen essentiell für den Erfolg der Bürgerbeteiligung werden: Erst durch sie werden Gruppen und Interessen in Beteiligungsprozesse eingebracht, die ansonsten ungehört geblieben wären. Auch die oft erheblichen Rollenungleichgewichte in Kooperationen können durch sie gemildert werden. Anwaltsplanung entlastet darüber hinaus die Bürgergruppen bei der fachlichen Auseinandersetzung. Im positiven Fall wirkt dies aktivierend: Es werden Kräfte für eigene Aktivitäten frei.
Allerdings kann Anwaltsplanung auch negative Auswirkungen haben: Umfassende Konflikte werden möglicherweise auf technisch bearbeitbare Probleme reduziert, Bürgergruppen könnten bevormundet oder in passive Rollen gedrängt werden.

Das Spektrum, das Anwaltsplanung in der Praxis abdeckt, wird in Deutschland nirgendwo so deutlich wie in Hannover, wo seit mehr als 30 Jahren Anwaltsplanung auf unterschiedliche Weise praktiziert wird:

  • 1972 bis etwa 1989 wurde im Sanierungsgebiet Linden-Nord ein Anwaltsplaner (Klaus-Jürgen Holland) eingesetzt: Er und die unterstützenden Fachleute erhielten von der Stadt Hannover ein Budget, mit dem 720 Arbeitsstunden pro Jahr finanziert werden konnten. Unterstützend und beratend standen die Fachleute einem lokalen Zusammenschluss von Initiativen, dem Stadtteilforum Linden-Nord, zur Verfügung. Nach Abschluss der Sanierung beurteilten alle Beteiligten die Kooperation als positiv. Dieses Konzept wurde in den 80er und 90er Jahren auf andere Stadtteile übertragen – verlief dort aber durchaus unterschiedlich (vgl. Bochnig 1985).
  • Während das Konzept der Anwaltsplanung ursprünglich und auch in seiner hannoverschen Adaption vor allem in Sanierungsgebieten zur Anwendung kam, setzte man ab 1995 auch einen Anwaltsplaner im Zuge der Entstehung eines neuen Stadtteils am Kronsberg ein.
  • 1992 wurde zudem in Hannover erstmals mit Anwaltsplanung auf gesamtstädtischer Ebene experimentiert. Ziel war die unabhängige Auseinandersetzung mit der Weltausstellungsplanung (EXPO 2000). Zugleich bot die Arbeitsgruppe Anwaltsplanung Expo-kritischen Gruppen organisatorische Unterstützung an. Das Experiment wurde ab 1995 fortgesetzt in Form des Bürgerbüros Stadtentwicklung Hannover, dessen Auftrag nun lautet, zu einer unabhängigen Diskussion über Probleme und Aufgaben  der Stadtentwicklung beizutragen.

Hinweise zur Durchführung

Anwaltsplanerinnen und -planer sitzen zwischen den Stühlen. Zumeist sind sie von der (kommunalen) Verwaltung finanziell abhängig. Zugleich aber sollen sie eindeutig die Partei ihrer Klientel ergreifen. Daraus können verschiedene Gefährdungen resultieren: etwa, dass die Anwaltsplanung zu sehr die kommunalen Interessen im Auge hat und damit das Vertrauen der Bürgergruppen, die sie vertreten soll, verliert. Auch das Gegenteil kommt vor: Anwaltsplanung trägt zur Polarisierung von Konflikten bei und gefährdet die Kommunikation unter den Beteiligten etc.

Um solche und andere Gefahren zu meiden, erscheinen folgende Grundsätze wichtig:

  • Anwaltsplanung muss unabhängig und zugleich verhandlungsfähig mit allen Beteiligten sein und bleiben. Dies ist eine Grundvoraussetzung: Obwohl Anwaltsplanung ausdrücklich ein »parteiisches« Konzept ist, müssen Gesprächsmöglichkeiten nach allen Seiten gegeben sein – ohne dabei den Standort an der Seite der Betroffenen aufzugeben.
  • Einseitige finanzielle Abhängigkeiten sollten nach Möglichkeit vermieden werden: Das Zwischenschalten intermediärer Organisationen (siehe dort), die  öffentliche Gelder treuhänderisch verwalten, kann ebenso sinnvoll sein wie die Beteiligung weiterer unabhängiger Institutionen an der Trägerschaft (ggf. mit nur symbolischen Anteilen).
  • Alle lernen: Eine zentrale Aufgabe der Anwaltsplanung ist es, die Kommunikation zwischen verschiedenen Fach- und Alltagswelten herzustellen. Dies wird immer eine Gratwanderung sein – bei der man einerseits den Bürgerinnen und Bürgern Fachinhalte und Fach-»Sprachen« zumuten muss (ohne sie zu »erschlagen« und ihre Motivation zu lähmen), andererseits aber auch von den Fachleuten zu verlangen hat, dass sie zu einer verständlichen Ausdrucksweise (in Wort und Plan) finden und sich zugleich konstruktiv mit den Alltagserfahrungen der Bürgerinnen und Bürger auseinandersetzen.

Wer für andere spricht und ihre Interessen wahrnimmt, gerät leicht in Gefahr, seine »Klientel« zu bevormunden. Diese Gefahr wird umso größer, je weniger deutlich die Interessenartikulation der betreuten Gruppe ist. Um diese Gefahr zu meiden, sind folgende Aspekte wichtig:

  • Die Anwaltsplanung muss davon ausgehen, dass die von ihr betreuten Gruppen über eigene soziale Kompetenzen verfügen. Es gilt lediglich ihre Position in fachlichen Auseinandersetzungen zu stärken. Wo Teile der Bevölkerung noch nicht soweit organisiert sind, dass sie eigenständig an den Auseinandersetzungen teilnehmen, ist Hilfe zur Selbsthilfe (enabling, empowerment) sinnvoll: Ein Zusammenwirken mit der Gemeinwesenarbeit bietet sich hierbei an (vgl. z.B. Drehsen 2002).
  • Bei divergierenden Interessen innerhalb ihrer Klientel muss die Anwaltsplanung den Diskussionsprozess fördern und durch Moderations- und Mediationstechniken gemeinsame Problemlösungen unterstützen.
  • Anwaltsplaner müssen gut zuhören und sich auch »zurücknehmen« können. Anwaltsplanung nimmt den von ihr betreuten Gruppen keine Verantwortung ab, soll sie keinesfalls entmündigen, sondern ihre soziale Kompetenz aufgreifen und fördern.

Vor diesem Hintergrund gilt generell:

  • Rolle und Funktion der Anwaltsplanung müssen ständig überprüfbar sein, um sie vor Fehlentwicklungen (Verselbstständigung, Dominieren der betreuten Gruppen etc.) zu bewahren. Selbstreflexion ist ebenso notwendig wie die kritische Begleitung (etwa durch einen Beirat).

 

Symbol: »Literaturtipp« (ein stilisiertes geöffnetes Buch)

Bochnig, Stefan: Planungsbeteiligung und Selbsthilfe in der Freiraumplanung – Das Beispiel der Sanierung in Linden-Süd. In: Jessen, Johann (Hrsg.): Nutzerbeteiligung und Wohnversorgung. Oldenburg 1985, S. 54–72

Bürgerbüro Stadtentwicklung Hannover: Seit 26 Jahren ... Entwicklung der Anwaltsplanung und anderer Beteiligungsformen in Hannover. Bausteine zur Planungskultur. Hannover 1998.

Bürgerbüro Stadtentwicklung Hannover: Werkstatt für Bürgerbeteiligung, Fünf Jahre Bürgerbüro Stadtentwicklung Hannover. Rückblick, Erfahrungen, Ausblick. Hannover 2001.

Davidoff, Paul: Anwaltsplanungsprinzip und Pluralismus in der Planung. In: Lauritzen, Lauritz (Hrsg.): Mehr Demokratie im Städtebau. Hannover 1972.

Drehsen, Hedwig: Empowerment – methodische Befähigung von Bewohnern in der ehrenamtlichen Stadtteilarbeit (Essen). In: Pröhl, Marga / Sinning, Heidi / Nährlich, Stefan (Hrsg): Bürgerorientierte Kommunen in Deutschland, Anforderungen und Qualitätsbausteine. Gütersloh 2002, S. 335 f.

Joppke, Manfred / Kuklinski, Oliver: Anwaltsplanung im Stadtteil – Die Mühen erweiterter Bürgerbeteiligung zur Weltausstellung EXPO 2000. In: Bühler, Theo (Hrsg.): Bürgerbeteiligung und Demokratie vor Ort. Stiftung MITARBEIT, Bonn 1997, S. 123–135.

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Prof. Dr. Klaus Selle
Lehrstuhl für Planungstheorie und Stadtplanung
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